الشراكة بين القطاع العام والخاص في تطوير البنية التحتية: فرص النهوض للتنمية الإفريقية

الهوامش والإحالات:
 
[1] Landry signé, The road ahead for fixing Africa’s infrastructure deficit, Brookings Institute, (2017),https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2017/11/16/the-road-ahead-for-fixing-africas-infrastructure-deficit/ .
[2] MBN Market Business News, What is Public Private Partnership- Definition and Meaning, https://tinyurl.com/va8fume0 

[3] PPP Knowledge Lab, What is PPP Reference Guide, https://pppknowledgelab.org/guide/sections/83-what-is-the-ppp-reference-guide وقد قام الباحث بترجمة هذا التعريف مع تصرف

[4]  الشراكة بين القطاعين العام والخاص : فرصة النهوض بالاقتصاد اللبناني ، دفاع الوطن اللبناني العدد ٩٩ ، كانون الثاني ٢٠١٧م https://tinyurl.com/eqxh6m7j

[5] The World Bank, Public- Private Partnerships, October 4, 2019 https://www.worldbank.org/en/topic/publicprivatepartnerships/overview

[6] Ngozi Okonjo -Iweala, Reforming The Unperformable: Lessons from Nigeria, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, London, England ( 2012) p. 43.

[7] Peter Farlam, Assessing Public-Private Partnerships in Africa, The South African Institute of International Affairs (2005) https://www.oecd.org/investment/investmentfordevelopment/34867724.pdf

[8] Bernadine J. Dykes & Carla D. Jones (2016) Public-Private Partnerships in Africa: Challenges and Opportunities for Future Management Research, Africa Journal of Management, 2:3, 381-393, DOI: 10.1080/23322373.2016.1206806

[9]  Ministry of Finance of the Republic of Lithuania, Advantages and Disadvantages of the PPP, https://finmin.lrv.lt/en/competence-areas/public-and-private-partnership-ppp/ppp-advantages-and-disadvantages

بناء البنية التحتية من أهم أسس التنمية المستدامة مع الازدهار المشترك؛ فعدم وجود الطرق بين المدن والمناطق الاقتصادية والأسواق يجعل الانتعاش الاقتصادي الحقيقي مستحيلاً، وفي حالة عدم الكهرباء يندر التصنيع وتحويل الاقتصادات. هذان هما أساسا المرافق الأساسية الأخرى التي تحتاجها الدول للمناسفة في الأسواق الاقتصادية وتصنيفات التنمية في العالم، والسبب في ذلك غياب الشراكة بين القطاع العام والخاص.

وللأسف الشديد، القارة الإفريقية تواجه تحديات كثيرة ونقص كبير بالنسبة لبناء وتوفير وتطوير بناها التحتية. لذا، تسعى هذه الدراسة إلى إلقاء بعض الأضواء على أهمية الشراكة بين القطاعين العام والخاص في سد فجوة البنى التحتية للقارة الأفريقية كوسيلة للانتعاش الاقتصادي والتنموي والنهضوي المستدام.

توصف إفريقيا بعاجزة في البنية التحتية، هناك دعوة ملحة إلى دراسة هذه الحالة وتقديم المرئيات التكنوكراتية لمواجهته إذا ما أرادت القارة النهوض الحقيقي والاستفادة من مكنوزها الاقتصادي الهائل من رأس المال البشري ورأس المال الطبيعي من الأراضي الزراعية الخصبة، وألماس، والذهب، والنفط، وغيرها. لكن الواقع المؤسف يشير إلى أنّ 319 مليون شخص في جميع أنحاء القارة يعيشون بدون المياه النقية، كما يعيش 695 مليون شخص بدون إمكانية الوصول إلى الصرف الصحي الأساسي، و620 مليون شخص غير حاصلين على الكهرباء في إفريقيا جنوب الصحراء الكبرى^[1].

هذه التحديات تشكل حاجزاً كبيراً وسداً منيعاً لتعجيل وسرعة عجلة النمو الاقتصادي والنهضوي في القارة. واعترافاً بهذه العرقلة التنموية، تمت مبادرة تشكيل برنامج تطوير البنية التحتية في إفريقيا PIDA))، وهي مبادرة قارية تهدف إلى معالجة أوجه القصور في البنية التحتية في إفريقيا بحلول عام 2040م.

نظرية الشراكة بين القطاع العام والخاص وأشكالها

يتضح مفهوم الشراكة بين القطاع العام والخاص بأنّه التعاون بين القطاعين في التخطيط والتنفيذ والتسيير للمشاريع ذات الخدمات العامة. الشراكة بين القطاعين العام والخاص (Public-Private Partnership) -والتي تختصر على PPP أو P3- وهي اتفاقية تعاون طويلة الأجل بين شركة خاصة والحكومة الوطنية أو المحلية.[2] وقد عرفها مختبر معرفة الشراكة بين القطاع العام والخاص بأنّها عَقْدُ طويلُ الأجل بين الطرف الخاص والكيان الحكومي العام؛ لتوفير أصل كالبنية التحتية الحسية أو خدمة عامة كالاستشارة التنموية مثلاً، وفي خِضَمّ ذلك، يتحمل فيها الطرف الخاص مخاطر كبيرة ومسؤولية إدارية، وترتبط المكافآت بالأداء.[3]   

وبالإضافة إلى ذلك، فقد يُعبَّر عن هذه الشراكة بالامتيازات كما يعرّفها قانون امتيازات جمهورية ليبريا “الامتياز” يعني مَنْح مصلحة في أصل عام من قبل الحكومة أو وكالتها إلى كيان من القطاع الخاص لفترة محددة والتي يمكن من خلالها تشغيل الأصل أو إدارته أو استخدامه أو تحسينه بواسطة كيان القطاع الخاص الذي يدفع الرسوم أو الإتاوات بشرط أن تحتفظ الحكومة بمصلحتها العامة في الأصل، وأن الأصل سيعود للحكومة أو الوكالة في وقت محدد. 

أشكال أعمال الشراكة بين القطاع العام والخاص

فهناك عدة أشكال لإعمال الشراكة بين القطاع العام والخاص، فكلّ دول تُفَضّل تبنّي شكل أو أشكال معينة حسب حاجتها إلى هذه الشراكة. فعلى سبيل المثال، قانون المشتريات العامة الامتيازات لجمهورية ليبيريا،٢٠١٠م Liberia Concession Act يرسم عدة أشكال للتعاون والشراكة بين القطاع العام والخاص لبناء وتوفير وتطوير البنى التحية كما هي منصوص عليها في مادة ٧٣ (١) (أ-ح)  

• بناء، تشغيل، ثم نقل (BOT)”: حيث إن كيان خاص يمول تطوير البنية التحتية أو المنشأة أو المرافق وتشغيلها لفترة محددة وبعد ذلك يتم تسليم المشروع إلى الحكومة أو الجمهور خالي من الرهن أو بتكلفة على الكيان العام.
• بناء، تحويل، ثم تشغيل (BTO)”: حيث تتعاقد الحكومة أو الكيان العام مع كيان خاص لبناء أو إكمال منشأة يتم نقل ملكيتها إلى كيان حكومي أو عام عند اكتمال المنشأة وبعدها تؤجر إلى الكيان الخاص لمدة محددة أو قابلة للتجديد.
• بناء، تشغيل، ثم تحويل (BOOT)”: عندما يحصل الكيان الخاص على حق الامتياز لفترة محددة، سواء كانت حصرية أم لا، للتطوير والتشغيل والصيانة والإدارة وتحصيل رسوم المستخدم لمنشأة عامة على مدى فترة محددة في نهاية أي ملكية للمنشأة تعود إلى الكيان العام أو الحكومة.
• بناء، امتلاك، ثم تشغيل (BOO)”: حيث الحكومة أو الكيان العام إما ينقل الملكية والمسؤولية عن منشأة عامة أو العقود مع كيان خاص لبناء وامتلاك وتشغيل منشأة جديدة، في كل حالة خاضعة للشروط والأحكام التي وضعتها الحكومة أو الجهة العامة لـ تشغيل المنشأة.
• “المشاريع المشتركة“: حيث تشارك الحكومة أو الكيان العام الاستثمار والأرباح والخسائر والتحكم في عمليات المنشأة مع الكيان الخاص.
• “الخصخصة الجزئية“: التصرف الجزئي لمصلحة الحكومة إلى كيان خاص بخلاف البورصة.

وقد لخص الدكتور أنيس بو ذياب، أستاذ العلوم الاقتصادية وإدارة الأعمال، أشكال وأنواع الشراكة بين القطاع العام والخاص في نقطتين: 

الأولى: شراكات تعاونية (Partnerships Collaborative): يدور هذا النوع من الشراكات حول إدارة الشراكة وتنظيمها على أساس تشاركي بين القطاعين العام والخاص، حيث تتّصف الشراكة بعلاقات أفقية بين أطرافها ويتمّ اتخاذ القرار بالإجماع بحيث يشترك جميع الشركاء بأداء المهمات والواجبات، من دون إشراف منفرد لأي طرف بموجب القواعد التي يفرضها.

الثانية: شراكات تعاقدية (Partnerships Contracting): يُعنى هذا النوع من الشراكات بترتيبات توصيل الخدمات بموجب عقد بين طرفين. تكون العلاقات بين أطراف الشراكة عمودية مع وجود جهة مرجعية واحدة تمارس الرقابة والسيطرة على النشاط ولا تمارس أداء المهمّات، بل تعتمد على الأطراف الأخرى في ذلك. تكون تلك الجهة قادرة على إنهاء الشراكة أحيانًا بطريقة أحادية استنادًا إلى معيار العقد الذي يحكم العلاقة بين القطاعين العام والخاص. يدخل نظام الشراكة بين القطاعين العام والخاص Public- Private Partnership PPP, وفق التصنيف الوارد أعلاه، ضمن الشراكات التعاونية، بينما تأخذ الشراكات التعاقدية أشكالًا عديدة مثل التأجير والإدارة، والخدمة، والشريك الاستراتيجي والامتياز، إلخ.[4]

أهمية الشراكة بين القطاع العام والخاص

لا شك أنّ الدول تدار من قبل الحكومات المركزية والفرعية أو الفدرالية، كلٌّ حسب النظام الإداري والسياسي الذي يتبناه البلد. وفي المقابل، يلعب القطاع الخاص دوراً محورياً في توفير السلع والخدمات العامة إما منفردة أو بشراكة مع القطاع العام. وفي سبيل ذلك، يُخّفف الضغط المالي والعبء التمويلي على الحكومات وبالإضافة إلى تنفيذ المشاريع العملاقة بجودة عالية خلال فترة زمنية معقولة.

حسب تقرير البنك الدولي عن دور الشراكة بين القطاعين العام والخاص في تقليل ومواجهة تحديات ومشكلات البنية التحتية؛ “يُعَدّ بناء بنية تحتية حديثة ومستدامة وموثوقة أمرًا بالغ الأهمية لتلبية التطلعات المتزايدة لمليارات الأشخاص حول العالم – ولمواجهة تحدي تغير المناخ. يساعد الاستثمار في البنية التحتية على رفع معدلات النمو الاقتصادي، ويوفر فرصًا اقتصادية جديدة، ويسَهّل الاستثمار في رأس المال البشري. الأرقام صارخة؛ حوالي 800 مليون شخص يعيشون بدون كهرباء. يفتقر 2.2 مليار شخص إلى خدمة مياه الشرب المدارة بأمان. تشكل الموانئ والمطارات والطرق المزدحمة وغير الملائمة عبئًا على النمو والتجارة.

يمكن أن تكون الشراكات بين القطاعين العام والخاص (PPPs) أداة للحصول على المزيد من خدمات البنية التحتية عالية الجودة لعدد أكبر من الناس. عندما يتم تصميمها بشكل جيد وتنفيذها في بيئة تنظيمية متوازنة، يمكن للشراكات بين القطاعين العام والخاص أن تحقق قدرًا أكبر من الكفاءة والاستدامة في توفير الخدمات العامة مثل الطاقة والنقل والاتصالات، والمياه، والرعاية الصحية، والتعليم. كما يمكن أن تسمح الشراكات بين القطاعين العام والخاص بتوزيع أفضل للمخاطر بين الكيانات العامة والخاصة”[5]

دور الشراكة بين القطاع العام والخاص في تعزيز منطقة التجارة الحرة (AfCFTA):

من المعلوم في الاقتصاد التنموي أنّ التجارة عنصر مهم في انتعاش الاقتصادات وتوفير الفرص للنمو وخلق الوظائف. لذا، رأت القارة الأفريقية بناء على إمكانيتها التجارية الضخمة إنشاء منظمة تجارية قارية حرة لتسهيل التبادل التجاري بين دول القارة. نعم، هذه المبادرة تواجهها عدة تحديات منها، فجوة هائلة ومتفاوتة في البنى التحتية بين دول الأعضاء. نَقْلُ السلع والخدمات من نيجريا إلى ليبيريا -مثلا- يصعب أحياناً من نقلها من الصين أو الولايات المتحدة أو الإمارات العربية المتحدة إلى ليبيريا بسبب وعرة الطرق وعدم وجود البنية التحتية المطلوبة لتشجيع التبادل التجاري بين الدول الإفريقية وغيرها من الأسباب الجيوسياسية.

لكن تركز هذه المقالة سيكون على دور هشاشة البنى التحتية في تدني أرقام وإحصائيات التبادل التجاري بين دول القارة الأفريقية. فلو تمت الشراكة الحقيقية بين القطاعين العام والخاص في توصيل دول القارة ومناطقها الجغرافية الطبيعية، فستجد مبادرة منظمة التجارة الحرة للقارة حيزاً كبيراً ومردوداً اقتصاديا وبالتالي مخرجات تنموية هائلة في القارة الخضراء. فبناء السكك الحديدية والمطارات وتعبيد الطرق من أهم العناصر التي تساعد على التبادل التجاري الحي بين الدول والمناطق.

هذه المشاريع التنموية العملاقة يصعب تنفيذها من قبل الحكومات الإفريقية وحدها لكثرة الأوليات المتنافسة في جل دول القارة. على سبيل المثال، تُنفِق جمهورية ليبيريا ما يقل عن ٨٥٪ من ميزانياتها على المصروفات المتكررة (Recurrent Expenditures) مثل الأجور والرواتب وغيرها. بينما يحصل أقل من ١٥٪ من الميزانيات السنة المالية الانفاق على الاستثمارات الرأسمالية (Capital Investment) مثل بناء الطرق والسكك الحديدية والمطارات مثلا.  فالحلّ إذاً، هو تبني الشراكة الفعالة بين القطاعين العام والخاص في مواجهة الفجوة في البنى التحتية.

في نيجيريا -على سبيل المثال- قبل خصخصة قطاع الاتصالات، لم تتمكن شركة نيجيريا للاتصالات (Nigeria Telecommunication Company (NITEL) إلى حد ٩٩٩م من توفير الخدمات الاتصالية إلا ٤٥٠,٠٠٠ خطوط الهاتف التقليدي فقط؛ لكن في ٢٠٠٧م و مع إعطاء الرُّخَص والفرص للقطاع الخاص من توفير الخدمة المحاذية والمماثلة كان ٣٨ مليون مستخدمي الجوال في الدولة[6]. هذا يدل على دور القطاع الخاص في بناء البنى التحتية[7].

التحديات

لا شك أنّ ثمة حاجة ملحة لتَبَنّي الشراكة بين القطاع العام والخاص لتطوير البُنَى التحتية في القارة الإفريقية، وبالتالي انتعاش اقتصادها ورفع المستوى المعيشي لسكانها. فقد سبقتها القارات الأخرى في هذا المضمار، ولكن لاتزال لها فرصة للمسابقة وإدراك الفوات[8]. رغم كل ما سبق من الفرص والإمكانيات الهائلة للشراكة بين القطاع العام والخاص في إفريقيا، يعقبها تحديات ملخصها تشمل المخاطر السياسية، وعدم الانضباط القانوني، وانعدام الشفافية، وعدم الاستقرار السياسي والمدني، أو ببساطة الافتقار إلى الإرادة السياسية.

المآخذ على مشاريع الشراكة بين القطاع العام والخاص

 مما لا ريب فيه، أن إيجابيات هذه الشراكة ومصالحها العامة الاقتصادية والتنموية تفوق سلبياتها وسلبياتها عليها، ولكن من باب التوزان البحثي والانضباط الأكاديمي، تُشير هذه المقالة إلى بعض المآخذ على مشاريع الشراكة بين القطاع العام والخاص ولاسيما في دول العالم الثالث الفقيرة من حيث الإدارة والسياسات مثل جل اقتصادات إفريقيا. فمن تلك المآخذ ما يلي: 

1. قد تكون مشاريع واستخدام البنى التحتية أو الخدمات المقدمة والناتجة من الشراكة بين القطاعين أكثر تكلفة على المستهلكين والممولين.
2. يمكن أن تعكس التزامات مدفوعات القطاع العام لمشروع الشراكة بين القطاعين المؤجلة لفترة طويلة بشكل سلبي على المؤشرات المالية والاقتصادية المستقبلية للقطاع العام.
3. تُعَدّ إجراءات مناقصة خدمات الشراكة بين القطاعين أطول وأكثر تكلفة مقارنة بالمناقصات العامة التقليدية.
4. تُعْتَبر اتفاقيات مشروعات الشراكة بين القطاعين طويلة الأجل ومعقدة وغير مرنة نسبيًا بسبب استحالة تصور وتقييم جميع الأحداث الخاصة التي يمكن أن تؤثر على النشاط المستقبلي[9].

الخاتمة

الشراكة بين القطاعين، العام والخاص من أهم الأدوات والوسائل المساعدة في تطوير البنى التحتية ولاسيما في الدول والمناطق التي تعاني عجزاَ تمويلياً في سد فجوة هائلة في بناها التحتية مثل القارة الإفريقية. إذا ما تم تشغيل هذه الشراكة بكل شفافية ومصداقية وبتقنين دقيق ستكون دينامكية تغيير هشاشة البنية التحتية وبالتالي تؤدي إلى الانتعاش الاقتصادي ورفع المستوى المعيشي وتوفير الازهار المشترك لسكان القارة.

أولويات المنافسة (Competing Priorities) المتعددة في القارة أدت جل الميزانيات السنوية المالية إلى إعطاء حصة متدنية لمشاريع البنى التحتية على حساب المصروفات المتكررة مثل الأجور والرواتب. فمثلا تُنفِق جمهورية ليبيريا أكثر من ٨٤٪ من ميزانياتها السنوية على غير المشاريع الاستثمارية التنموية مثل الطرق والمستشفيات. وعليه، فستأخذها سنوات عديدة لسد الثغرات في البنية التحتية والتي هي محركة أساسية للاقتصاد والنمو المستدام. فالحل إذاً، هو الشراكة الفعالة بين القطاع العام والخاص لتمويل وتشغيل وتسيير مشاريع التنموية مثل الطرق والمطارات، والسكك الحديدية، والموانئ وغيرها.

______________________________________________________

يمكنك أن تقرأ للكاتب أيضا:

دبلوماسية الحج.. مفهوم قديم يتجدد كل عام

الهوامش والإحالات:
 
[1] Landry signé, The road ahead for fixing Africa’s infrastructure deficit, Brookings Institute, (2017),https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2017/11/16/the-road-ahead-for-fixing-africas-infrastructure-deficit/ .
[2] MBN Market Business News, What is Public Private Partnership- Definition and Meaning, https://tinyurl.com/va8fume0 

[3] PPP Knowledge Lab, What is PPP Reference Guide, https://pppknowledgelab.org/guide/sections/83-what-is-the-ppp-reference-guide وقد قام الباحث بترجمة هذا التعريف مع تصرف

[4]  الشراكة بين القطاعين العام والخاص : فرصة النهوض بالاقتصاد اللبناني ، دفاع الوطن اللبناني العدد ٩٩ ، كانون الثاني ٢٠١٧م https://tinyurl.com/eqxh6m7j

[5] The World Bank, Public- Private Partnerships, October 4, 2019 https://www.worldbank.org/en/topic/publicprivatepartnerships/overview

[6] Ngozi Okonjo -Iweala, Reforming The Unperformable: Lessons from Nigeria, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, London, England ( 2012) p. 43.

[7] Peter Farlam, Assessing Public-Private Partnerships in Africa, The South African Institute of International Affairs (2005) https://www.oecd.org/investment/investmentfordevelopment/34867724.pdf

[8] Bernadine J. Dykes & Carla D. Jones (2016) Public-Private Partnerships in Africa: Challenges and Opportunities for Future Management Research, Africa Journal of Management, 2:3, 381-393, DOI: 10.1080/23322373.2016.1206806

[9]  Ministry of Finance of the Republic of Lithuania, Advantages and Disadvantages of the PPP, https://finmin.lrv.lt/en/competence-areas/public-and-private-partnership-ppp/ppp-advantages-and-disadvantages